Владимир Чекмезов: «Муниципальная реформа в Севастополе: быть или не быть?»

В нашей повседневной жизни часто требуется срочное решение какой-либо проблемы. Ремонт дома, наведение порядка в дворе, восстановление уличного освещения, дорог и т. д. - всё это рано или поздно беспокоит нас, заставляя искать структуру, способную оказать реальную помощь.

Над созданием системы оперативного руководства для решения повседневных проблем, жители Севастополя задумались еще в 19 веке, создав городскую Думу. Следующий период принес в город кардинальные преобразования, фактически уничтожив имевшиеся традиции местного самоуправления. В 90-х годах исполнительная власть вновь сделала попытку изменить малоэффективную систему централизованного руководства, предложив свой вариант разделения полномочий между его разными уровнями.

О том, как складывалась судьба предложенного проекта, его истории и перспективах, рассказал один из его создателей Владимир Ильич Чекмезов.

В течение 5-ти созывов (1994-2014 годы) он избирался депутатом Севастопольского городского Совета. С 2003 года является членом Союза журналистов России. В 2006 году, в качестве соавтора, принял участие в написании книги «Крым – Севастополь - Россия. История. Геополитика. Будущее» о российском статусе города славы. Эта книга вышла в Москве двумя изданиями, но в Севастополе фактически была запрещена и часть ее хранилась в одной из российских воинских частей.

В ближайшее время выходит собственная книга Владимира Чекмезова под названием «Муниципальная реформа: быть или не быть?». В ней собраны материалы из официальной газеты города «Севастопольские известия», в которых изложен опыт организации местного самоуправления в Севастополе, дан анализ его нынешнего состояния и сформулированы предложения по его реформированию.

Корреспондент «ИНФОРМЕРа» попросил автора ответить на вопросы о его точке зрения на наиболее важные аспекты деятельности местного самоуправления в прошлые годы, в настоящее время, и ближайшем будущем.

Л.П.: Владимир Иванович, каково значение местного самоуправления в жизни Севастополя?

В.Ч.: В переломные периоды для жизни нашего города общественное самоуправлениеиграло и играет решающую роль. Севастополь с Первой обороны привык защищать себя сам. Поэтому, в процессе осуществления муниципальной деятельности во время обороны города возникли и вошли в сознание севастопольцев такие понятия, как «городское гражданство» и «неделегируемые полномочия», побуждавшие горожан становиться защитниками города. Эти понятия со временем закрепились в правовых отношениях в качестве обязанностей. Ведь именно обязанности - источник прав, а не наоборот. В горниле этих отношений местное самоуправление сформировалось как вид публичной власти. Именно благодаря самоуправлению, кроме муниципальных, решались и задачи по сохранению города русской славы и его традиций. Поэтому в решении судьбоносного вопроса по вхождению Севастополя в состав Российской Федерации его население приняло самое непосредственное участие.

Л.П.: Охарактеризуйте вкратце, каким образом в предыдущие годы в Севастополе функционировало местное самоуправление?

В.Ч.: Формирование муниципальной власти в Севастополе осуществлял городской Совет, создав её собственную модель. К 2014 году на основе 38 избирательных округов были образованы «депутатские» округа, поскольку соответствовали муниципальному подходу больше, чем официально закрепленная структура местного самоуправления. В связи с тем, что ни в одном из округов не был закреплён орган муниципальной власти, их приходилось «конструировать» вручную: представительный орган комплектовался из одного-двух депутатов городского и пяти-шести депутатов районного советов. Функцию звена, связывавшего народных избранников с избирателями, выполняли три-четыре органа самоорганизации населения (ОСОНа). Исполнительную функцию осуществляли ремонтно-эксплуатационные предприятия (РЭПы), проводившие в «округе» текущий ремонт жилых домов, коммунальных сетей и работы по благоустройству. Капитальный ремонт осуществлялся подрядными организациями под депутатским контролем. Выполнялись неотложные текущие работы и оказывалась социальная помощь нуждающимся гражданам. Для этого каждому депутату горсовета по установленной (с немалым трудом) договоренности с городской государственной администрацией предоставлялось право распределять бюджетные средства на объекты капитального ремонта своего округа. Чаще всего – на ремонт кровель, фасадов и подвальных помещений жилищного фонда по Программе социально-экономического развития.

На величину средств утвержденного горсоветом «депутатского фонда» составлялись списки малоимущих граждан для оказания материальной помощи и объектов текущего ремонта. В итоге годовой «муниципальный бюджет» каждого округа составлял в эквиваленте от пяти до шести млн. руб. В 2013 году была достигнута договоренность об установлении величины совокупного муниципального бюджета равной 25 процентам бюджета города. Эффективность деятельности таких «составных» муниципалитетов, возникших по инициативе депутатов горсовета, была вполне удовлетворительна. Причём они действовали наряду с теми десятью советами, которые функционируют и сейчас. Увы, описанный опыт использован не был. Он был забыт вместе с упраздненным городским Советом. Хотя его оставалось только обобщить, адаптировать к новым условиям и легализовать.

Л.П.: Какие изменения в организации местного самоуправления, по вашему мнению, необходимо провести для обеспечения роста эффективности его функционирования?

В.Ч.:Дело в том, что новые руководители прибыли с «Малой земли», поэтому в Севастополе была предпринята попытка создать «упрощенную» схему управления по примеру муниципального городского округа Новороссийска, а не города федерального значения Санкт-Петербурга, модельмуниципального устройства которого наиболее соответствует нашему городу.

В 18-ти административных районах северной столицы разместились 111 муниципалитетов. В 4-х районах Севастополя их должно быть не меньше 24-х. Эта величина была предложена рабочей группой горсовета при определении муниципального устройства города, так как она соответствует числу городских микрорайонов, небольших городов и групп сельских населённых пунктов. В настоящее время Законодательное Собрание в соответствии с Уставом города также утверждено численностью в 24 депутата. В дополнение к 24 депутатам-законодателям и 24 муниципальным округам были образованы 24 судебных округа. В таком же количестве можно было сохранить ремонтно-эксплуатационные предприятия (РЭПы), добавив к ним до 24-х всего лишь два. Органы власти и управления должны быть одинаково приближены к населению. Это способ реализации принципа субсидиарности: муниципальные вопросы должны решаться только в муниципальном округе в соответствии с правилом «здесь и сейчас».

Однако Правительство города по непонятной причине с этим не согласилось. И ограничилось всего 10-ю управляющими компаниями в 10-ти муниципальных округах, сделав последние в ряде случаев равными административным районам, выполняющим задачи, которые под силу только органам государственной власти. Муниципальная власть – власть локальная. В силу этого принцип её формирования - поселенческий: объектами местного самоуправления являются места проживания людей. Накануне муниципальных выборов этот вопрос вновь стал актуальным.

Л.П.: Зависит ли нынешнее состояние местного самоуправления от качества государственного управления в городе федерального значения Севастополе?

В.Ч.:Местное самоуправление в Севастополе в значительной степени зависит от административного деления и государственного управления, потому что в настоящее время оно фактически лишено полномочий, бюджета и собственности. Система же государственного управления в нашем городе деформирована. В соответствии с региональным законодательством государственная власть ушла из районов, а местное самоуправление - из микрорайонов. Исчезли районные администрации, а сами районы, будучи административно-территориальными единицами, стали отождествляться с муниципальными образованиями, в которых должны формироваться не органы государственной власти, а органы местного самоуправления. Но такая одноуровневая конструкция власти чревата разрушением системы государственного управления.

Правительство Севастополя, будучи распорядительным органом власти, утратило свои исполнительные органы государственной власти в районах, подотчётные и подконтрольные ей. В итоге оно обречено управлять, как это ни парадоксально, самим собой. Больше некем. При том, что Севастополь площадью в 1,0 тыс. км. кв. заселён не более чем на 12%. Это означает, что наш город представляет собой регион (тем более он был в свое время уездом, округом, а до 2014 года «конструировался» как область). Тем не менее нынешняя региональная власть «отказала» Севастополю в статусе города федерального значения. Он фактически признан городом республиканского подчинения, разве что пока не введен в состав Республики Крым. Одновременно севастопольский регион утратил свою «географию шахматной доски» - все его 64 населенных пункта (села, поселки и города) де-юре упразднены, а сельские муниципальные округа признаны внутригородскими образованиями.

В результате административно-территориальное деление и муниципальное устройство города перестали иметь какое-либо значение, а Губернатор Севастополя сам был обречён превратиться в руководителя одного большого муниципалитета. Возникло даже мнение, что каждый новый руководитель, назначаемый на должность главы нашего города, будет стремиться реализовать ту схему управления, которая характерна для региона, из которого он прибыл. Вопросами изучения города - региона и эффективного управления им властям до сих пор заниматься было некогда, да и некому.

Чтобы изменить сложившуюся ситуацию, перед нынешней властью города федерального значения Севастополя стоят следующие первоочередные задачи - отделить должность Губернатора от должности председателя Правительства города, а Правительство города - от муниципалитетов. Для этого надо восстановить исполнительную государственную власть в районах, а также провести новое административно-территориальное и муниципальное деление, соответствующее статусу Севастополя.

Лучия Пузикова